义务教育阶段 中小学学生受益免费午餐
2011年11月，一项规模宏大的“农村义务教育学生营养改善计划”正式启动，根据《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，在全国22个省(区、市)的集中连片特殊困难地区共计699个县，按照每人每天3元的标准，中央财政每年将投入专款约160亿元实施营养改善计划，惠及近2600万名农村学生。
2243.26万学生受益
“2008年和2009年对中西部13个省、自治区、直辖市部分农村寄宿学生的调查发现，近一半的学生不能保证每天3顿饭。一个月中，1/3的学生吃不到肉，2/3的学生吃不到鸡蛋，4/5的学生喝不到牛奶……从而导致这些学生营养缺乏病的发病率较高，平均身高普遍低于城市同龄学生。”
这是启动农村义务教育学生营养改善计划的原因所在。
这一计划通俗地讲，就是中央财政在六盘山地区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区等11个集中连片特困地区和西藏、新疆等地州的试点县，为农村(不含县城)义务教育阶段的学生，提供每人每天3元、全年600元的营养膳食补助，以帮助这些孩子“吃上营养均衡的饭”。该计划覆盖近10万所农村中小学校，涉及近2600万名学生，占中西部农村学生总人数的近30%。
全国学生营养办最新通报显示，到目前为止，已开始实施计划的试点县共有677个，占96.85%。已实施计划的学校有94139所，占93.63%。受益学生达到2243.26万人，达到应覆盖学生总数的90.93%。截至6月底，中央财政已拨出营养膳食补助专项资金170亿元。
“改善孩子们的营养，3元的标准是不是有点低？”针对网民的质疑，全国学生营养办有关负责人告诉记者，营养改善计划强调的不是免费吃上饭，而是改善营养，是在现有政策基础上“做加法”。该负责人说：“现行的还有‘一补’政策，即对农村义务教育阶段家庭经济困难的寄宿生进行补助，标准是小学生每人每天4元，初中生每人每天5元。两项政策并行，对试点地区农村家庭经济困难的学生来说，就变成了小学生每人每天7元，初中生每人每天8元。一年算下来，人均能达到1600元～1850元。”
统计数据显示，2010年我国农村居民年人均食品消费支出1801元，试点贫困地区实际则低于这一“平均线”。
据悉，“一补”政策一年需财政投入资金140多亿元，加上营养改善计划的财政投入，两项合计每年将达到300多亿元。“这300多亿元是年年都有、只增不减的。”全国学生营养办有关负责人说。
每年160亿元补助资金，是按照试点县的农村实际中小学生人头数“做足预算”的，走的是财政专户，在中央-省-市-县-乡-学校这条线里封闭运行，“地方没有专项资金的压力”。
哪些因素阻碍“开餐”
截至今年8月底，全国学生营养办共接到举报电话和邮件94个。其中，约1/3反映当地“未开餐”，约1/4反映食品“质差量少”。
全国学生营养办最新通报也显示，目前，黑龙江省已实施的县数不足计划的20%，内蒙古、江西、河南三地还没有全面实施。
在全国学生营养办有关负责人看来，阻碍学校“开餐”的，既有地方政府不够重视等主观原因，也有校舍条件不足和地方财政缺少配套经费的客观因素。
“教育部等15部门共同印发的《实施细则》指出：‘营养改善计划在国务院统一领导下，实行地方为主，分级负责制’。地方是推进主体，但一些地方政府重视程度不够，工作落实不力。”他表示，比如黑龙江省不按时上报实施方案备案；贵州省织金县工商、卫生等职能部门在营养早餐招标时，不对供货商进行资格审查，关键时候投弃权票；广西壮族自治区那坡县、陕西省商洛市有关部门工作拖拉，媒体曝光后才将营养补助资金拨付到位。
全国学生营养办有关负责人同时指出，“未开餐”也有客观因素——试点地区多为贫困、民族、边远地区，经济社会发展落后，“执行力”相对较弱。“我们在调研中看到，一些偏远山区的学校，连自来水都喝不上，指望它立即提供营养餐是不太现实的。”
记者了解到，目前，该计划主要采取学校食堂供餐、企业供餐、家庭(个人)托餐三种方式。但最被提倡的食堂供餐，却屡屡遭遇农村学校“没钱建食堂”的困局。
“食堂供餐，能最大程度地保证补助资金用于学生膳食，食品安全也在学校监控范围内，但在中西部，相当一部分农村学校没有食堂，就算有，条件也跟不上，比如厨房、餐具和饮用水达不到标准，没有餐饮许可证。因此，这种供餐方式目前只占54%。”他告诉记者，“有34%要委托有资质的企业供餐，还有12%要委托家庭给孩子们做饭。”
但后两者的弊病不容小觑。
全国学生营养办有关负责人告诉记者，供餐企业要保证一定的利润，很难保证“3块钱全部吃到学生嘴里”。而家庭托餐虽然能解决偏远学校没有小伙房的问题，但让十几个孩子吃上“热饭”的代价是，食品安全监管难度太大，菜品也很难说“营养均衡”。为此，2011年，中央财政安排了100亿元专项资金给学校建食堂，并强调食堂的“非营利性”。但资金和人员编制依然是两大“拦路虎”。
“160亿元专项资金不是主要问题，缺少的是配套经费。”全国学生营养办有关负责人指出。按照资金管理规定，160亿元必须全部用于学生伙食，不能直接发钱给学生个人和家长，不能用于买零食和保健品，不能用于补贴教职工吃饭，不能用于学校办公经费支出。
“食堂建设需要一个周期，建成后，谁做饭？谁来维护设备？谁来出用水用电用煤气的钱？这些都需要县级政府解决配套经费的问题。此外，炊具设备购置、食堂聘用人员的工资福利等，也需要纳入当地的财政预算。”
一些地方已经迈出探索步伐：比如，河北省、吉林省的试点县政府为农村学校食堂统一聘用了合同工，工资由县级财政统一支付；河南省提出增加对农村寄宿制学校食堂的临时性价格补贴；甘肃省出台减免供餐企业和托餐家庭(个人)有关税费的规定。
“但在一些地方，如果省级政府统筹不够，县级政府作为计划的行动主体，抱着‘等、靠、要’的思想，就难以保证准时‘开餐’。”全国学生营养办有关负责人说。
增加营养餐计划的公开透明度
计划执行以来，全国学生营养办组织的专项督查发现，在一些已经“开餐”的地方，有的既不考虑学生身体健康发育和膳食平衡的要求，也不征求学生、家长的意见，随意降低供餐质量标准或变更供餐食谱。有的学校干脆以质量差、缺乏营养的饮料、零食等来替代营养餐。有些地方，没有制定营养补助资金管理办法，也没有建立大宗食品及原辅料的公开招标制度，没有实施专账核算、强化收支管理、成本核算和票据管理，更没有主动公开收支情况，自觉接受学生、家长和膳食委员会的监督，以致出现“套利”现象。
全国学生营养办有关负责人强调，要解决这些问题，必须让计划在阳光下运行。
记者了解到，目前各地已要求有关部门、学校和供餐单位，定期公布学生营养改善计划的实施方案、管理制度和资金总量，公布举报电话、邮箱，公布受助学生的人数、姓名、班级，公布学校食堂饭菜的价格、营养食谱以及补助收支情况和食堂财务管理情况，以主动接受人大代表、政协委员、学生、家长及社会的监督。
“信息公开的力度还要加大。”全国学生营养办有关负责人告诉记者，教育部和财政部打算印发2600万份宣传卡，通过学校发到每位家长手里。
“我们希望这是一项政府与社会共同参与的事情，而赢得信任的前提是公开透明。”他表示，为解决农村孩子的吃饭问题，共青团、妇联等团体，居民委员会、村民委员会等基层组织，企业、基金会以及民间自发创立的“免费午餐”，都在拧成一股合力，同时也发挥着监督作用。
此外，全国学生营养办有关负责人透露，为了推进这项工作的规划化和精细化，699个试点县目前正在构建与营养膳食补助相挂钩的实名制，对学生人数、补助标准、受益人数等情况进行动态监控，严防虚报冒领、贪污浪费，“确保这些钱都用到孩子身上”。预计明年四五月份，实名制系统将试运行。学生营养状况监测系统也在抓紧建立之中。
“一句话，我们希望对得起中央掏的这笔钱，确实能为孩子做点实事。把计划放在阳光下‘晒’无疑是最好的防腐途径。”全国学生营养办有关负责人说。
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